Ⅳ. 정치자금제도의 개선방안
1. 문제의 제기
깨끗한 선거를 정착시키고 나아가 정치인과 공직자가 권력을 남용하여 뇌물을 받는 권력형 비리를 없애기 위해 해야 할 일 가운데 하나가 정치자금법의 개정이다.
한보사태로 인하여 야기된 정치부패가 새삼 국민의 관심사가 되었으며, 특히 정치자금 문제가 새로운 쟁점으로 등장하게 되었다. 문민정부로 통칭되는 김영삼 정부는 정치개혁을 최대의 과제로 삼고 금융실명제, 토지실명제, 정치관계법의 개정 등등을 통하여 깨끗한 정치를 통한 민주정치발전을 추구하였으나, 한보사태는 김영삼 정부의 정치개혁을 사실상 송두리째 뽑아 버렸으며, 정권차원의 위기만이 아닌 국가적 위기까지 전개되었었다.
정치자금은 정치에 있어 알파와 오메가이다. 정치자금제도에 대한 개선이 없이 여하한 정치제도를 바꾸어도 소용이 없다.
당시 김영삼 정부는 정치자금제도의 개선을 위한 많은 노력을 하였다. 돈 적게 드는 깨끗한 정치의 구체적 실천을 위하여 국회는 여야 합의로 1994년 3월 4일 <공직선거 및 선거부정방지법>을 제정, 통과시켜, 이를 김영삼 대통령이 3월 16일 공포하면서 깨끗한 선거를 통한 민주정치의 확립을 강조하였다. 소위 통합선거법으로 지칭되고 있는 선거법은 연좌제 실시, 법정 선거 비용의 축소, 선거사범에 대한 공무담임권 제한 등과 엄격한 규정을 통하여 공명선거 확립을 규정하였다.
또한 정치자금법도 개정하여 국고보조금을 확대하고 후원회 제도를 선진국 수준으로 개선하는 등 법적·제도적 개선을 추구하였다.
정치자금법의 입법 취지는 정치자금의 유통을 양성화시켜 정치가 검은돈의 거래를 통해 타락하지 않도록 하자는 것이다.
그러나 정치자금법은 많은 문제점을 안고 있어 정치자금에 대한 투명성과 공정성을 확보한다는 입법취지가 무색할 정도이다. 대표적으로 들 수 있는 문제조항이 "누구든지 이 법에 의하지 않고는 정치자금을 기부받을 수 없다"라고 규정한 제2조이다.
이를 어겼을 경우의 처벌규정이 없어 이 조항은 아무런 법률적 효력을 갖지 못한 유명무실한 조항이 되고 말았다.
한보로부터 거액을 받은 것으로 알려진 정치인들의 대다수가 혐의 없음으로 처리되는 것도 이 때문이다. 또한 제11조에는 선관위에 기탁하여야 하는 정치자금의 범주가 정당으로 한정되어 있다.
"정당에 정치자금을 기부하고자 하는 자가 기명으로 선관위에 직접 기탁하여야 한다"는 것이다. 원래는 '정당에'라는 말이 없었는데 1994년에 정치자금법을 개정할 때 여야가 합의 하에 슬그머니 '정당에'라는 말을 끼워 넣은 것이다.
이 조항 때문에 정치인 개인에게는 사실상 무한정의 정치자금이 무차별하게 유입되어도 전혀 문제가 되지 않는 것이다.
한보에서 돈을 받은 정치인들이 '조건이 없는 떡값'이라면서 뻔뻔하게 억울하다고 큰소리를 쳤던 것도 바로 이 조항 때문이었다.
(1) 개악된 정치자금법
정치자금법은 1965년 제정이래 지금까지 총 9차에 걸친 개정이 있었으며, 법규 자체는 과거에 비하여 상당히 발전된 측면도 있으나, 그러나 아직까지도 많은 문제점이 제기되어 개정의 필요성이 대두되고 있다.
더구나 지난 12월(96년) 제9차 개정에서는 개선보다도 당리당략과 기득권 보호에만 얽매여 오히려 개악되었다.
전직 대통령의 비자금 사건, 4.11 총선 후유증에 따른 교훈도 잊은 채, 자신들의 기득권이나 유지하려는 차원에서 정치자금법을 비롯한 정치관계법을 개악하였다는 것은 심각한 문제이다.
또한 안경사협회 로비자금 사건이나 한보사건에서와 같이 정치자금법이 뇌물성 정치자금에 대하여 오히려 면죄부를 주고 있어 이에 대한 개정이 절실하게 요구되고 있다.
지난 12월(96년) 개정된 정치자금법( 1997년 1월 13일 법률 5,261호로 공포)에서는 검은돈의 소지가 있는 무기명 기탁이 가능한 소위 정액영수증 제도를 정당의 중앙당은 물론 시·도지부 후원회도 기부받을 수 있도록 하였으며, 정액영수증에 표시하는 금액도 1만 원 권, 100만 원 권 등 2종을 추가하여(제7조 5항) 정치인 스스로가 정치권에 검은돈이 유입할 수 있는 통로를 더욱 확대하였다.
또한 정치자금과 직접 관련된 선거법 개정에서도 선거운동원수를 2배로 늘리는(제62조 2항) 등 오히려 선거비용이 더욱 많이 지출되는 방향으로 선거법을 개정하여 정치인들이 깨끗한 정치를 할 의지가 있나를 의심케 하고 있다.
(2) 사문화된 정치관계법
후원금 제도는 정치자금법에 의하여 모든 사회 구성원들로 하여금 자발적인 정치참여 의식을 높여 유권자 스스로 정당이나 정치인을 후원함으로써 정치에 대한 신뢰감을 높이고 나아가서는 정치자금을 양성화시키기 위한 제도이다. 그러나 이런 후원금 제도가 뇌물성 정치자금으로 둔갑하여 문제가 되고 있다.
정치인은 물론 기업인들도 문제가 생기면 후원금을 제공하였다는 이유로 적당히 법망을 피해 가고 있다.
안경사협회에 준 로비 자금도 후원금으로 둔갑하여 처벌 대상에서 제외되었으며, 한보사건에서도 안경사협회 로비 자금 처리와 유사하게 전개되었었다. 당시 검찰에서 정치자금으로 기부되었을 경우 처벌이 곤란하다는 의견을 제시하고 있었을 정도이다.
정치자금법 제11조에 의하면 <정당에 정치자금을 기부하고자 하는 자는 기명으로 선거관리위원회에 직접 기탁하여야 한다>라고 규정되어 있어 정당에 기탁하는 경우에만 해당될 뿐, 정치인 개개인의 정치자금 수수에 대하여는 뇌물, 알선수재, 공갈, 협박 등 다른 범죄에 해당되지 않는 한, 처벌이 어렵게 되어 있다.
즉 정치자금법은 정당에 기부하는 경로와 이에 대한 처벌 조항만을 두었지 개인에 대한 기부에 관련된 처벌 조항은 두지 않았다. 때문에 지금까지 정치자금 명목으로 기부된 뇌물성 정치자금에 대하여는 대부분 무혐의 처리되어 일반국민들로부터 비판이 대단하다.
실제로 지금까지 정치권의 관행이나 검찰에서도 뇌물이 분명한 정치자금도 정치자금이라는 이유 하에 정치적인 해결을 하였으며, 따라서 정치자금 올 받은 뇌물은 처벌을 하지 않거나 또는 관대하게 처벌하는 것을 당연시하는 잘못된 관행으로 정치인이나 재벌 총수들이 막대한 뇌물에 문제가 생기면 조건 없는 정치자금을 주었다고 이유를 붙여 처벌을 모면하였던 것이다.
정치자금법뿐만 아니다. 정치개혁법이라고 요란하게 떠들면서 대통령이 직접 서명하는 공포식을 거행하여 TV까지 방영했던 선거법은 이미 사문화되었다. 이러한 상황이니 제도개혁을 위한다는 국회제도개선 특위가 <돈 적게 드는 선거>, <깨끗한 선거를 위한 제도 개선>보다는 <돈 많이 드는 제도>, <검은돈이 정치권에 합법적으로 유입되는 제도>를 위한 개악을 하고 있으니, 한보와 같은 부실기업에 대출이나 알선해 주어 그 대가로 거액의 정치자금을 받는 것은 오히려 당연하다고 생각된다.
2. 정치자금법의 개혁 방향(제도적 개혁)
한국의 정치자금 문제는 기본적으로 고비용 구조에서 출발하고 있다. 즉, 선거, 정권유지, 중앙당과 지구당 등 정당조직의 유지, 사조직 관리 등에 돈이 들기 때문에 불법이든 합법이든 가리지 않고 자금을 충당하고 있는 것이다. 따라서 가능한 한 정치자금의 모금은 자율에 맡기되 정치자금의 지출은 엄격히 통제하는 형태를 취하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 인식을 기초로 제도개선 방안을 모색해 보기로 한다.
(1) 정치관계법 개정에 대한 통제
입법권은 국회의 고유권한이다. 정치권의 이익과 직결되는 선거법이나 정치자금법 등도 예외는 아니다. 예를 들면 선거법의 개정은 선거의 결과에 영향을 미칠 가능성이 있는 중요한 변수이다.
그럼에도 불구하고 국회의원은 스스로의 손으로 선거법을 개정하고 다음 선거에 입후보하는 것이 가능하도록 되어 있다.
정치자금에 관해서도 국고보조금의 존치나 증액 등이 사실상 정치권의 선의에 맡겨져 있다. 그런 입장에서도 공평한 입법이 기대될 수 있겠는가. 경우에 따라서는 헌법 개정사항이 포함될 수도 있으나 정치권의 자의적 입법을 제한할 수 있는 제도적 장치를 검토해 볼 필요가 있다. 즉, 정치관계법에 있어서 공정한 입법을 가능하도록 하기 위해 직전의 국회에서 개정된 선거법의 규정은 다음 선거에 한해 적용되지 않도록 하거나 아니면 헌법을 개정하더라도 선거법과 정치자금 법만은 중앙선거관리위원회 등 제3기관의 의결을 거쳐 입법하도록 하고 부결된 경우 국회 재적의원 3분의 2의 찬성으로 의결정족수를 강화하는 등의 특별한 제도적 장치가 강구되어야 한다.
물론 현재도 선거법 등 정치관계법의 개정에 대해서는 선거구 획정위원회나 선거관리위원회의 의견을 청취하도록 되어 있기는 하나 강제 규정이 아니기 때문에 그 실효성이 없는 형편이다.
(2) 정치자금 실명제 실시
정치자금법 개정의 대 원칙은 검은돈이 정치에 끼어들지 못하도록 정치자금을 실명화시키는 것이다. 지금의 정치자금법으로는 검은돈의 거래를 막지 못한다. 후원회에 가입하지 않은 개인이나 단체가 정치인에게 직접 금품을 제공하는 불법 정치자금은 그 실태가 잘 드러나지 않는다.
한보사태에서 볼 수 있듯이 불법 정치자금에 대한 수사가 전적으로 정태수 한보 회장의 진술에만 매달렸던 것도 이 때문이다. 따라서 후원회 등 합법적 절차를 밟은 정치자금은 형식적이고 대부분의 정치자금은 음성적 거래를 통해 조달되고 있다.
이 과정에서 정경유착이 이루어지고 정치부패가 일어나는 것이다. 따라서 건전한 정치자금의 운용 없이 깨끗한 정치가 실현되기는 어렵다. 그러나 아직도 한국정치체계에서 공식적·비공식적 정치자금은 파행적으로 운영되고 있어 정당정치발전을 통한 민주정치발전을 저해하고 있으며, 특히 한보사건에서 같이 음성적 자금은 검은돈으로 정치부패의 직접적인 요인이 되어 정치권은 물론 한국사회를 총체적 부패 사회로 만들고 있다.
합리적인 정치자금제도의 정착을 위하여 정치자금의 흐름이 유리알과 같이 투명해야 하며, 이를 위하여 돈의 흐름을 투명하게 하는 방안으로 금융실명제, 토지실명제에 이어 정치자금 실명제를 실시하는 것이 바람직하다. 정치자금의 실명제를 위하여 국회의원을 비롯한 선출직 공직자는 정치자금 관리를 위한 별도의 은행계좌를 개설, 중앙선관위 신고토록 하며, 모든 정치자금의 수입·지출에 관한 사항을 매년 중앙선관위에 보고하여야 하며, 중앙선관위는 이를 일반에게 공개하는 것이 바람직하다.
(각 당은 선관위에 1년에 한 번씩 정당 회계보고서를 제출했지만 지출에 대한 영수증만 첨부하도록 되어있고 수입에 대해서는 총액만 밝히면 되었다. 따라서 정당운영 자금의 출처를 알 수 없는 것이다.
그러므로 모든 입출금을 한 통장에서 관리하고 그 통장 사본을 제출하게 하면 수입내역을 알 수 있게 된다. 선거비용은 선거비용 계좌 개설을 통해 운용(선거법 제121조와 제127조)하도록 함으로써 선거운동 비용의 회계 중요성을 인식시켜 상당한 효과를 보았다) 또한 개인 이외에 정당의 중앙당, 지구당 등도 후원금을 비롯한 일체의 정당 운용자금을 중앙선관위에 보고하여야 하며, 또한 이를 일반에게 공개함은 물론 중앙선관위 주관 하에 가칭 『정치자금 백서』를 매년 발간하여야 하며, 이는 동시에 컴퓨터 통신망에까지 연결 열람이 가능토록 해야 한다.
물론 아직까지는 전적으로 신뢰할 수 없지만 다른 계좌에서 나온 돈이나 계좌가 없는 돈의 사용이 밝혀지는 경우 다 불법 정치자금으로 간주한다면 적지 않은 효과를 거둘 수 있을 것이다. 또 청탁성 뇌물이 아니더라도 비공식적으로 돈을 받았다면 엄격하게 처벌하여야 음성적 돈거래가 줄어들 것이다.
그리고 현행 정치자금법에 규정된 후원금(법인 3,000만 원, 개인 1,000만 원, 전체 후원금 연만 1억 5,000만 원)을 초과해 받거나 후원금을 선관위에 신고하지 않은 경우도 처벌해야 한다.
(3) 정액영수증제의 폐지
정치자금 실명제를 위하여 현행 정치자금법에서 사실상 익명이 가능토록 한 정치자금 정액영수증 제도(제7조)는 실명제에 역행하고 있는 제도임으로 폐지하여야 한다. 야당에 정치자금을 공개적으로 기탁하는 풍토가 정착되지 못했다는 이유만으로 익명이 가능한 이 제도를 채택하는 것은 바람직하지 않다. 따라서 모든 정치자금의 기부와 지출내역은 반드시 공개되어야 하며, 특히 일정액 이상 (예를 들면 1백만 원 이상)은 반드시 수표로 기부하며 동시에 지출 내역도 인적사항을 명기토록 하여야 한다. 이런 차원에서 지난번 개정된 무기명 정액영수증제(쿠폰제)를 확대키로 한 것은 정치자금 투명성 확보에 있어 역행하는 처사이다.
(4) 기탁금 제도 개선(지정기탁금 풀제 실시)
정치자금의 조달이나 배분에 있어 균등화를 추구해야 하며, 이런 차원에서 여당이나 일부 정치지도자들에 의한 정치자금의 독점화 현상은 불균형을 초래하여 파행적인 정치구조가 형성되기 때문에 정치자금이 가능한 한 고르게 분배되도록 하여야 한다. 이를 위하여 현행 지정기탁금 제도의 개선과 비지정 기탁제의 확대가 바람직하다.
개인이나 법인 또는 단체는 정당 후원회 이외에 특정 정당을 지정하여 정치자금을 기탁할 수 있는데 지금까지 지정기탁금은 거의 전부 여당에게 집중되었기 때문에 그 폐해를 지적하면서 지정기탁금제를 폐지해야 한다는 주장이 나오고 있다. 그러나 지정기탁은 국민이 정치자금을 기부함으로써 자신의 정치적 신념과 정책을 실현할 수 있도록 한 제도이므로 굳이 폐지시키는 것만이 최선은 아니다. 다만, 지정기탁금 제도가 정경유착의 통로로 악용되는 것은 막아야 한다.
이 문제는 지정기탁금 풀제를 도입하면 해결할 수 있을 것이다. 지정기탁금의 일정 비율(비율에 대해서는 이견이 있겠으나 70% 정도가 적당할 것이다)은 지정 기탁자의 의견을 존중해서 지정 정당에 주고 나머지는 다른 정당에 분배해 주는 방식을 도입하면 좋을 것이다.(분배 방식은 의석비율로 하거나 원내 교섭단체에 균등 할로 배분할 수 있다.
정당명부제 도입 하에서는 각 정당의 득표율에 따라 배분하는 방안이 가장 합리적일 것이다.) 의원들에게 정치기탁금에 대한 자료 요구권을 주어 언제라도 정치기탁금의 투명성을 보장해 주어야 한다. 만일 이것이 여의치 않다면 지정기탁을 할 때에는 두 개 이상의 정당을 지정하도록 한 정치자금법 제정 당시의 조항을 되살리면 될 것이다. 또한 국회 의석이 없는 정당에게도 지정기탁을 허용하여 신생정당도 정치자금을 조달할 수 있도록 해야 한다.
정치자금의 운용에 있어서 공정성이 유지되어야 하며, 이런 차원에서 정치자금의 기부를 경제단체 등에는 권장하고 있으나, 노동단체 등에게는 엄격히 금지하고 있다(정치자금법 제12조). 다양한 이익집단의 이해를 반영키 위하여는 노동조합과 같은 이익집단에도 정치참여의 형식으로 정치자금 기부를 허용해야 한다. 최근 노동관계법의 개정으로 정치활동이 허용되었으나, 정치자금법이 개정되어야 정치자금을 기부할 수 있다.
따라서 노동조합의 정치참여라는 시각에서 고려되어야 하며, 이를 위하여는 정치자금법 제12조는 개정되어야 한다. 즉, 기업의 정치자금 기부행위는 금지하지 않으면서 노동단체의 정치자금 기부가 금지되고 있는데(정치자금법 제12조), 이를 고쳐 노동단체의 정치자금 기부를 허용하던가 그렇지 않으면 기업의 정치자금 기부행위를 금지해야 한다.
이 조항은 헌법상의 평등원칙을 위배할 뿐 아니라 노사관계의 균형을 해치고 있다는 지적을 받아왔다.(미국의 경우 노동단체의 정치자금 기부행위뿐만 아니라 기업의 정치자금 기부행위 도금 지하고 있다) 단기적으로는 노동단체의 정치자금 기부를 허용함으로써 기업과의 형평을 맞출 필요가 있으나 장기적으로는 기업의 정치자금 기부를 금지시키는 방향으로 나가야 할 것이다. 또 정당과 기업의 직거래 위반을 처벌해야 한다. 현재 직거래를 금지하고 있으나 잘 지켜지지 않고 있다.
김영삼 전 대통령 취임 이후 1996년 7월 말까지 민자당과 신한국당에 기탁된 879억 7,000만 원(429건)의 지정기탁금 가운데 95.2%인 837억 5,000만 원(416건)이 신한국당을 거쳐 중앙선관위에 위임·기탁되었다는 것이 1996년 국정감사에서 밝혀졌다. "정당에 정치자금을 기부코자 하는 자는 기명으로 선관위에 기탁해야 한다"는 규정(정치자금에 관한 법률 제11조)을 위반, 지정기탁금이 여당에 직접 전달되어 이 제도는 정경유착의 통로 구실을 해 온 셈이다. 또 지난 1993년의 경우 지정기탁금 199억 5,100만 원(171건) 가운데 2,300만 원(2건)을 제외한 199억 2,800만 원, 1994년과 1995년에는 170억 700만 원(79건), 231억 3,900만 원(106건) 전액이 수혜자인 민자당과 신한국당에 의해 대행 기탁되었지만 단 한 건도 처벌되지 않았다. 이를 위반할 경우에는 마땅히 처벌해야 한다.
(5) 후원회 제도 개선
후원회 제도를 개선하여야 한다. 앞으로 정당이 당원(Member) 중심에서 지지자(Supporter) 중심으로 변하는 추세를 감안하면 후원회에 대한 불필요한 규제는 무의미하다. 후원회의 조직을 모든 정치인 또는 정치지망생들에게 개방되어야 한다. 이는 시·도지사는 물론 지방의회 의원들에게 개방되어야 한다.
예를 들면 국회의원 47명을 포용하고 있는 서울시장은 분명히 거물급 정치인임에도 불구하고 후원회를 구성할 수 없다는 것은 모순이다.
특히 공직선거 출마 후보자는 후원회를 구성할 수 있게 하며, 후원금 모금 후 공직선거에 출마치 않을 경우, 후원회를 통하여 모금한 정치자금을 중앙선관위 또는 지역 선관위가 위탁 관리하는 제도적 장치 마련이 요청된다.
대한안경사협회 로비 사건이나 한보사건에서와 같이 후원회 제도가 악용될 소지가 있다. 후원회 제도가 음성적인 자금을 양성화시키는데 기여할 수 있도록 후원회 수입이 내역이 단순한 총액만 보고하는 것이 아니고 인적사항이 명기된 구체적인 후원회 수입·지출 내역이 선관위에 보고, 공개되어야 한다.
음성적인 자금이 후원회라는 통로를 통하여 문제화되기 이전까지 오히려 음성적으로 합법화되는 것은 더욱 문제가 된다.
1) 후원회의 수
현재 후원회는 하나를 지정하도록 되어 있으나 지역이나 구성원에 맞게 다수를 둘 수 있도록 개정하여 후원회를 통한 모금을 활성화하는 것이 바람직하다. 다만, 기업이나 단체로부터 기부를 받기 위해서는 주된 후원회를 지정하도록 한다.
2) 후원회의 운영
후원회는 하나의 은행계좌를 선거관리위원회에 등록해 수입·지출을 관리하고, 입출금은 반드시 수표로 하도록 해야 한다. 그리고 제6조의 2 제3항 후원회 회원이 아닌 자가 익명으로 1회 100만 원 이내의 금품을 기부할 수 있도록 한 규정은 사실상 후원회 제도를 유명무실하게 할 가능성이 있다. 즉, 익명이기 때문에 거액을 100만 원으로 분할하여 수차 기부하더라도 전혀 제한을 받지 않게 되어 있다. 따라서 이 조항을 폐지하거나 금액의 한도를 20 만원 정도로 하향 조정해야 할 것이다.
일본의 경우 연간 5만 엔(약 35만 원 ) 이상 기부할 경우 성명을 공개하도록 되어 있다.
(6) 국고보조금 제도 개선
현재 정치자금제도 중 가장 비판적인 것 중에 하나가 국고보조금 제도이다. 그 이유는 국고보조금 액수가 많으며, 납세자의 여론을 존중하지 않았으며, 또는 배분방식에 문제가 있다는 지적이다.
우리나라의 국민 1인당 국고보조금 부담액은 선진국과 비교해서도 결코 적지 않은 액수이며, 국민소득을 비교한다면 더욱 큰 부담을 안고 있는 셈이다. 따라서 국고보조금 제도를 합리적으로 조정하고 통제하는 문제는 앞으로의 정치개혁에 있어 매우 중요한 관건이 될 것이다.
1) 국고보조금의 합리성 확보를 위한 제도적 장치
국고보조금제도를 정당이 마음먹은 대로 꺼내 쓸 수 있는 사금고로 인식하고 또 인식되고 있는 것은 정당정치의 발전을 위해 결코 바람직하지 않다. 따라서 정당의 손에 좌우되고 있는 국고보조제도를 합리적으로 견제하여 유권자의 참여를 보장하는 제도적 장치를 마련하는 것이 하나의 과제로 남아 있다. 그 구체적인 방법으로 세계 각 국에서 시행되고 있거나 제안되고 있는 방안들을 살펴보면 다음과 같다.
첫째로는 정당이나 의회와는 별도로 위원회를 설치하여 몇 년마다 전반적인 국고보조금 제도와 그 총액을 심의하는 제도를 들 수 있다. 이는 1992년 독일의 국고보조금 규정이 연방헌법재판소 위헌 판결을 받아 바이츠 제케 대통령이 설치한 '정당 재정원조에 관한 독립전문가위원회'가 모델이 될 수 있을 것이다.
둘째는 국고보조금을 증액할 때에는 법률의 개정에 관한 국민투표를 실시하는 방안이다. 이는 1993년 이탈리아에서 국고보조금을 증액시키려는 정당들의 시도에 대해 국민투표로 통상활동에 대한 국고보조금 제도를 폐지시켰던 예가 있다. 국민투표를 실시하는 것은 비용이 들고 번잡하기도 하지만 국회의원선거와 동시에 실시한다면 그다지 문제가 되지 않을 수도 있다.
셋째는 미국의 각 주에서 채택되고 있는 '택스 애드온(Tax Add-on)'과 대통령 선거에 도입되어 있는 '택스 체크오프(Tax Check-off)'제도이다. 이 두 가지는 개인이 소득세를 납부할 때 '택스 애드온'은 세금과 별도로 헌금을, '택스 체크오프'는 세금의 일부를 정당이나 후보자에게 기부할 것을 표시하도록 하는 제도이다. 이는 세금이 정치자금으로 활용되는 당위성을 확보하기 위해서는 가장 확실한 방법이다.
넷째는 독일의 에센 부르크가 1957년 주장한 '시민 보너스 제도'이다. 이것은 국회의원 선거 시 후보자에 대한 투표와는 별도로 '재정적인 투표권'을 가지는 것이다. 그 득표율에 따라 국고보조금을 지불하게 되며 물론 A정당에 투표한 유권자가 재정적인 투표에서는 B정당을 지지하는 것도 가능하다.
이 네 가지 중에서는 미국 대통령 선거에서 시행되고 있는 '택스 체크오프'제도가 가장 현실적으로 실행 가능하고 정당과 국민 간의 연계관계를 확인하는 데도 유용한 제도로 생각된다. 우리나라에서는 국고보조금 책정과 분배에 대한 대안으로 미국에서 연말 세금 정산 시 정치자금을 기부하는 일괄공제(Check-Off)제도를 도입할 필요성이 있다.
이를 실시하면 비지정기탁의 확대라는 측면과 많은 봉급생활자인 유권자에게 정치자금의 기부를 통한 정치참여 의식을 제고시킬 수 있고, 나아가서는 정치자금은 정치인이 조달하는 것이 아니라 유권자인 국민이 훌륭한 지도자 선출을 위해 부담하는 민주주의 비용이라는 인식을 확산시키는 기회를 제공할 수 있으며, 이를 통해 정치인이나 정당정치에 대한 간접 평가도 할 수 있는 계기가 된다. 미국은 현재 연말 세금정산시 정치자금 기부를 동의하면 3$를 적립, 대통령 선거 시 공공지원 형태로 지급되고 있다.
따라서 현재 여당에서 주장하는 국고보조금의 대폭적인 삭감은 물론 야당에서 주장하는 현행 제도의 유지 모두 문제가 있다. 국고보조금의 지급방법에 있어서도 개선되어야 한다.
현재는 지나치게 국회의원 선거 결과나 의석 수, 그리고 지방의원 및 지방자치단체장 선거를 중심으로 배분되고 있으나, 이를 대통령 선거시 득표 결과와 연계하여 고려되어야 한다. 또한 당원의 당비 납부율과 연계하여 배분비율을 결정하는 제도도 고려되어야 한다. 독일에서는 정당의 득표수 이외에 당비 수입금과 기부금 수입액에 비례하여 국고보조금을 배분하고 있음을 참고할 필요가 있다. 현재 제도개선위에서 기존 교섭단체 위주의 정당 배분율을 더욱 확대하는 것을 합의한 것은 기득권 보호에 집착한 대표적인 사례이다.
국고보조금이 중앙당 중앙중심으로 지급, 사용되는 것도 시정되어야 한다. 지구당의 발전을 통한 민주정당의 육성을 위하여는 국고보조금의 일정 비율이 지구당에 지급되어야 지방정치가 활성화될 수 있다.
또한 국고보조금의 일정 부분을 정책개발비 등에 사용토록 법제화할 필요가 있다. 현재 대부분의 비용이 방대한 조직 인건비에 충당되고 있어 국고보조금 때문에 정당의 비대화만 촉진하고 있다는 지적도 있다. 지난번 정치자금법 개정에서 의·내 교섭단체 위주로 배분 비율을 40%에서 50%로 확대한 것은 바람직하지 않다(제18조 1항). 이는 기존 정당 중심으로 기득권만을 수호하려는 처사이다.
2) 국고보조금의 배분비율
우리나 국고보조금 제도는 정당의 부족한 재정을 보충하는 이외에는 아무런 긍정적인 기능을 살리지 못하고 있다. 새로운 이념을 가진 정당의 참여를 지원하는 기능도 고려되지 않았고 지방정치를 활성화시키기 위해 중앙과 지방간의 배분비율을 설정하지도 않았다. 또 국고보조금의 도입이나 배분에 유권자의 의사가 전혀 반영되지 않고 있으며 정당의 재정위기에 대한 자구노력을 촉구하는 제도도 도입되지 않았다. 유권자의 의사와는 무관하게 정치권이 마음먹은 대로 빼내 쓰는 국고보조금은 여야의 기성 정당 위주로 편중되어 있고 중앙에 대한 지방의 예속을 오히려 강화시키고 있다.
그리고 우리나라와 같이 정당제가 불안정하고 정당과 국민 간의 일체감이 희박한 나라에서는 국고보조금 제도의 도입이 새로운 정치세력의 잠입을 막을 뿐 아니라 기존 정치권에서의 이합집산을 촉진할 가능성이 있다.
이를 방지하기 위해서는 국고보조금의 배분 방법을 개선하지 않으면 안 된다. 현행의 배분 방법에서는 의석 수와 득표율의 양자를 고려하도록 되어 있고 배분비율의 산정도 매우 복잡하다.
그리고 국민의 심판인 선거 결과와는 관계없이 일부 의원들의 분담으로 새 정당을 결성하더라도 의석 수에 따른 일정분의 국고보조금을 받게 되어 있다. 그러므로 국고보조금은 단순히 국정선거에서의 득표율을 기준으로 배분하도록 하고 국회의원선거 지역구 총수의 2분의 1 이상에 지구당을 결성한 신생정당에 대해서는 일정액의 잠정보조금을 한시적으로 지원하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 또 지방자치시대를 맞아 정당법과 정치자금법이 지방정당의 창당 가능성도 고려해야 한다.
(7) 당비 제도 개선
민주적 정당은 높은 수준의 독립성을 유지해야 되며, 이는 당 재정의 독립성 확보에서 시작된다. 정당은 당원의 당비로 운영되는 것이 가장 이상적이다.
이를 위하여 당원들에 의한 자율적인 당비 납부가 중요하다. 그러나 우리나라 정당들이 당비를 제대로 받는 일은 극히 드물고 당원들도 당비를 내야 한다는 의식을 가지고 있는지 의심스럽다. 선거철만 되면 각 정당들은 수백만 당원을 자랑하고 있다. 현재 선관위에 신고된 전체 당원 숫자는 640만여 명으로 나타나 있다.
여야 각 정당은 모든 당원은 당비를 내야 한다고 규정하고 있다. 그러나 실제로는 대부분의 당원들이 당비를 내지 않고 , 당직자와 당 소속 공직자만이 당비를 내는 실정이다. 보통 당 3역 이상이나 시·도지사 급은 월 100만 원 이상, 국회의원, 원외위원장, 기초단체장 이하 지방의원 등은 월 수만 원에서 수십만 원까지로 알려져 있다. 또 선거시나 재정이 악화된 경우에는 특별 당비를 모금하는 경우도 있다. 이러한 비정상적인 당비 집금 구조는 마땅히 개선되어야 한다.
이를 위해서는 정치자금법 제4조의 '정당은 당비를 받을 수 있다'를 '정당은 당비를 받아야 한다'로 고쳐 비록 선언적 규정일지라도 정당원은 당비가 의무라는 사실을 명시해야 한다.
현재 당원의 당비 납부 실적은 극히 저조하거나 형식적이기 때문에 이를 실질적인 납부가 될 수 있도록 해야 되며, 이를 위하여 당비를 납부한 당원들에게 실질적인 당원으로서의 역할을 할 수 있도록 제도적인 장치를 마련해야 된다.
예를 들면, 대통령 후보자나 또는 국회의원 후보자 공천 대회 시 자유로운 경선을 실시, 당비를 납부한 당원들에게 투표권을 주어 당원으로서의 권한을 행사할 수 있도록 해야 된다. 당간부에 의한 과도한 당비 부담액은 시정되어야 한다.
앞에서 지적된 바와 같이 당운영 자금을 당간부에게 지나치게 의존하게 되면 사당화의 우려성이 많다. 특별당비는 말이 당비이지 강제성을 지니고 있으며, 특히 선거 시에 전국구 공천을 통한 특별당비의 납부는 더욱 문제가 되고 있다.
1993년 12월 27일에 개정된 정당법 제22조 2항에서는 당비 납부 의무제도를 신설하고 이를 이행하지 아니하는 당원에 대한 권리행사의 제한, 제명 등 필요한 사항을 당헌으로 정한다라고 규정되어 있는데, 이는 당원이 자율적으로 당의 재정자립을 하려는 의지가 있을 때 가능하다. 당비의 납부와 연계하여 Matching Fund의 성격으로 국고보조금을 책정하는 방법도 검토되어야 한다. 이런 제도를 실시할 경우, 당원수와 납부율을 고려하여 산출하는 것이 바람직하다. 장기적인 차원에서는 당원의 개념에서 지지자 중심의 개념으로 정당 활동이 변화될 가능성이 많으며, 이는 당비의 개념도 후원금의 개념으로 바뀌는 것임으로 이에 대한 연구가 필요하다.
(8) 벌칙조항 강화
정치자금법의 개정과 더불어 정당법, 선거법, 공직자윤리법 등 각종 정치관계법이 개정되어야 하며, 이는 반드시 지켜져야 한다. 아무리 훌륭한 법규를 가지고 있더라도 이것이 지켜지지 않으면 효과가 없다.
선거법과 공직자 윤리법이 제대로 시행되었더라도 저번과 같은 한보사태는 발생하지 않았을 것이다. 선거법을 개정하여 법정 선거비용 한도액을 하향 조정하며, 동시에 선거공영제를 확대하는 것이 바람직하다.
이런 측면에서 최근 제도개선 특위에서 현실적인 이유라는 이름 하에 유급운동원 수를 늘리는 등 법정선거비용을 상향 조정하려는 여야의 태도는 바람직하지 않다. 정치자금법 위반자에 대한 처벌이 강화되어야 한다.
현행 정치 금법은 정치자금의 기탁 경로와 이를 위반하였을 때 처벌을 규정하고 있으나(제11조, 제30조), 정치인 개개인에 대한 정치자금 조항은 기탁 절차나 처벌 조항에 있어 특별한 규정이 없어 문제가 되고 있다.
더구나 지금까지 정치자금법 위반은 일종의 관행으로 묵인되었으나, 앞으로 정치자금법 위반자에 대하여 공직선거에 있어 당선무효는 물론 피선거권, 공무담임권을 일정기간 제한시키는 등 선거법 위반자와 동일한 수준의 처벌이 있어야 된다. 동시에 정치자금법을 위반한 정당에 대하여도 일정한 제재조치가 있어야 되는데, 예를 들면 위반한 정당에 대하여 국고보조금의 배분을 제한하는 조치도 검토될 수 있다. 동시에 불법적으로 정치자금을 기부한 기업이나 개인에 대한 처벌도 있어야 한다.
미국 연방선거위원회가 불법 정치자금을 기부한 기업에게 벌과금을 부과하는 제도가 도입되어야 한다 ( 예: 미연방 김창준 의원에 관련된 사건). 공직자 재산등록 제도에 대한 강화가 필요하다. 국회, 행정부 등에 공직자 윤리위원회가 설치되어 재산신고 사항에 대한 실사가 이루어지고 있으나, 극히 형식적이다.
따라서 공직자 윤리위는 해당 국회의원들이나 공무원들이 참여해서는 안 된다. 정치자금 운용은 공직자들의 재산등록 상황과 밀접한 관계가 있음으로 공직자윤리위의 권한 강화를 비롯한 벌칙 규정의 강화가 필요하다
(9) 선관위의 역할과 권한 강화
현행 법규에 의하면 중앙선거관리위원회를 비롯한 각급 선거관리위원회는 정치자금의 관리와 감독에 있어 중심적인 역할을 하고 있는 정부기관이다. 헌법 제7장(제114조- 제116조)에 의거 독립된 헌법기관으로서 선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하고 있는 선관위는 입법·사법·행정부로부터 완전히 독립되어 독자적인 업무를 수행하고 있다.
미국에서 선거자금을 비롯한 정치자금에 관련된 독점적· 포괄적 권한을 가지고 있는 기구는 미국연방선거위원회(Federal Election Commission)이다.
그러나 한국에서 선관위는 일반적인 선거관리가 주 업무이고 정치자금에 관한 업무는 부차적인 사항이 되고 있다. 물론 최근 선거법 등에 의하여 선관위의 권한이 강화되기는 하였으나, 아직도 미국연방선거위원회의 정치자금 업무관리 및 감독 권한에 비교하면 약하고 또한 실제적인 권한 행사에 있어서도 상당한 제약을 받고 있다.
이는 아직도 정치자금에 관련된 위반 행위를 정치관행으로 여겨 법적용에 있어 온정주의적 입장을 취하기 때문인데, 이런 현상은 지난 4.13 총선 후 선관위에서 적발, 고발한 선거자금 위반 선거사범에 대한 처리 결과에서도 이를 알 수 있다. 현재 선거자금을 비롯한 정치자금에 대한 중앙선관위의 업무는 기부금에 대한 영수증과 정액영수증 교부업무(법 제7조), 후원회의 등록 업무(법 제8조), 정치자금 기탁금 접수 및 배분 업무(법 제11조, 법 제15조), 국고보조금 배분(제17조, 제18조), 국고보조금 지출에 대한 조사·확인(법 제19조), 국고보조금의 지급 중단 및 감액(법 제20), 회계보고 접수업무(법 제24조), 자료요구(법 제25조) 등이다.
그러나 통합선거법 이전까지 선관위는 주로 형식적인 관리업무를 담당하였지 실질적 관리 및 감독 업무는 효율적으로 수행하지 못하였다.
따라서 정치자금제도의 개선과 관련된 선관위의 역할과 권한은 다음과 같이 변하여 된다.
첫째, 선거자금을 비롯한 정치자금제도의 준법성을 제고시키기 위하여 중앙선거관리위원회의 위상 강화와 적극적 역할이 제도적으로 뒷받침되어야 하며, 이를 위하여 특히 선거법, 정치자금법, 선거관리위원회법을 개정되어야 한다. 독립된 헌법기관으로서 독립성·중립성을 보장받을 수 있도록 해야 한다. 선관위 위원은 법관과 같은 신분 보장이 있어야 되며, 특히 중앙선거관리위원장은 헌법재판소장과 같은 예우를 받을 수 있도록 하여야 한다.
둘째, 현행 제도에 의하면 중앙선관위가 정치자금에 관한 공식적인 관리기 구이며, 그동안 수차에 걸친 개정을 통하여 실사권을 주는 등 중앙선관위의 권한이 대폭 강화되었으나, 실질적인 실사가 되도록 소환권, 조사권 등 강력한 권한을 부여하는 것이 바람직하다. 선거비용을 포함한 정치자금 실사 과정에서 금융기관에 대한 자료 요구권, 부실 서류 제출자에 대한 처벌권과 더불어 미국연방선거위원회와 같이 선관위 자체가 원납자에 대한 벌금도 부과할 수 있는 권한이 주어져야 한다. 선관위 직원에게 정치자금 관련 법규 위반 혐의 장소에 대한 출입권 등도 주어야 한다. 특히 선거법 위반자에게 당선무효할 수 있는 권한도 주어야 하다.
국고보조금 사용 규정을 어겼을 경우, 선관위가 보조금의 지급 중단, 또는 감액을 결정할 정도의 권한이 있어야 한다.
셋째, 현재 중앙선관위에서 발행되고 있는 간행물 (예를 들면 『선거관리』)은 논문의 소개 등에 치중하지 말고 정치자금에 각종 정보 (예를 들면 기탁금 내역, 후원회 현황 및 모금 상황, 각 정당의 당비 납부 상황, 기타 정치자금 관련 보고사항 수록)를 정기적으로 게재하여 유권자에게 알리는 것이 필요하다. 또는 매년 『정치자금 백서』를 발간하며, 정당 또는 국회의원들이 보고한 정치자금 기탁 현황은 구체적인 인적사항과 더불어 지출 내역 등은 컴퓨터 통신망을 통해 누구든지 열람할 수 있도록 해야 한다.
넷째, 중앙선관위에 정치자금 관련 기구를 확대, 가칭 <정치자금 관리국>을 신설하여 정치자금 업무를 강화하는 것도 바람직하다. 공인회계사 자격증 소지자 등을 채용, 실질적인 관리 업무를 담당할 전문 인력을 대폭 강화하여야 한다. 현재의 정치자금과 수준의 규모로는 단순한 정치자금에 관련된 서류관리 이외의 업무밖에는 수행할 수 없다.
다섯째, 중앙선관위가 정치자금에 대한 대국민, 대정 치인에 관한 적극적인 교육을 수행하여야 한다. 동시에 자발적인 정치자금 기탁을 위한 국민적 분위기가 성숙되도록 적극적 캠페인을 전개하여야 한다. 소극적인 자세에서 적극적인 자세로 업무를 전환할 필요가 있다.
(10) 내부고발자에 대한 보상
음성적인 정치자금의 수수가 묵인되는 한 아무리 좋은 제도가 만들어지더라도 그것이 제대로 지켜지리라고 기대하는 사람은 아마도 거의 없을 것이다. 만약 정치인들이 지금의 정치자금법을 제대로 지켰더라면 대선자금 공개를 둘러싼 공방과 같은 것은 일어나지 않았을 것이다.
그 같은 제도로는 음성적으로 거래되고 사용되는 정치자금의 거래를 막아 낼 수가 없다. 음성적인 정치자금을 밝혀 낼 수 있는 방법이 마련되지 않는 한 정치자금 규제에 대한 논의는 탁상공론일 뿐이다. 음성적 정치자금의 거래를 밝혀 낼 수 있는 방법은 없을까? 이 문제에 대한 관건은 정치자금거래에 대한 정보와 검찰의 수사의지이다.
어느 한쪽이라도 충족되지 않는다면 음성적 정치자금거래의 내역을 밝혀 낼 수가 없다. 먼저 정보의 문제부터 생각해 보자. 음성적이라는 말 자체가 뜻하고 있듯이 거래에 관여하지 않은 사람은 정치자금의 거래내용을 알기가 어렵다. 하지만 누군가는 거래사실에 대해서 알고 있는 사람이 있게 마련이다.
거래의 당사자들은 물론이려니와 건네준 측의 경리 담당자 및 그 주변 인물들이 그들이다. 이들이 갖고 있는 정보를 제보하도록 유도할 수만 있다면 아무리 음성적인 거래라 할지라도 수사기관은 정보를 얻을 수가 있다. 어떻게 이 내부자들의 정보제공을 유도해 낼 수 있을까? 지금까지 이들이 자신들만이 알고 있는 정보를 공개하지 않은 이유는 공개라는 배신행위를 통해서 얻을 것이 없었기 때문이다, 설령 불법행위에 관한 정보이기는 하지만 그것을 공개한다는 것은 개인적인 배신행위이기 때문에 '양심'의 가책을 가져다준다. 또 누구로부터 어떤 보복을 당할지 알 수 없는 위험에도 처하게 된다.
그런 상황이 계속되는 한 지금까지 그래 왔던 것처럼 음성적 정치자금이 거래에 대한 정보가 공개되기를 기대할 수는 없다. 따라서 그들의 정보공개를 유도하기 위해서는 정보제공자에게 자신의 개인적 배신행위에 따르는 고통을 보상하고도 남을 만큼의 대가를 주어야 한다. 불법적으로 받았거나 쓰인 정치자금 중 신고에 의해서 밝혀진 액수의 일정 비율을 정보제공자에게 포상금으로 지급하고, 해당 불법행위에 대하여 면책특권을 부여할 것을 제안한다.
일반인들의 정서와는 잘 안 맞지만 이 제도가 도입된다면 음성적 정치자금의 거래는 대폭 줄어들 수 있을 것이다. 내부자들은 자기가 최초의 신고자가 되려는 인센티브를 가지게 될 것이기 때문이다.
다른 누군가가 신고를 한다면 나머지 사람들은 정치자금법을 위반한 범인이 되거나 또는 공무상의 불법행위를 고지하지 않은 혐의로 직무유기죄를 적용받을 수도 있기 때문이다. 이 제안에 대해 문제를 제기할 사람은 많을 것이다.
첫 번째의 반대는 우리의 정서와 잘 맞지 않는다는 사실이다.
둘째, 간첩 및 마약사범을 제외한 대부분의 범죄에 대해서는 그 같은 제도를 쓰지 않는데 왜 정치자금에 대해서만 그 같은 방법이 필요한가라는 반대이다.
셋째, 무슨 돈으로 포상금을 줄 것인가라는 문제이다. 세 가지 다 일리가 있는 지적이다. 문제는 우리가 정치자금 규제를 어느 정도의 중요성을 두고 다루는 가이다. 우리가 음성적 정치자금의 근절을 간첩이나 마약사범의 단속 이상으로 중요하게 생각한다면 불법 정치자금 거래의 신고자에 대하여 보상을 하지 않아야 할 이유가 없다.
정보의 문제는 그렇다 치고, 정작 수사를 해야 할 검찰이 수사를 기피한다면 이 제도의 효과는 크게 기대할 수 없다. 지금도 반대당의 관계자에 의해 불법 정치자금에 대한 제보가 많이 이루어지고 있을 테지만 성역은 되도록 건드리지 않는다는 것이 지금까지 검찰의 태도였던 것 같다.
많은 사람들이 검찰의 자성과 정치적 중립을 요구하고 있지만 실현 가능성이 높아 보이지는 않는다. 하지만 일단 신고자에게 충분한 보상이 이루어질 수만 있다면, 검찰의 수사의지 부족도 큰 문제는 안 될 것 같다. 검찰이 수사를 게을리하는 듯싶으면 신고자 자신이 언론 제보 등을 통해서 검찰에 수사 압력을 가하려 할 것이기 때문이다. 정치자금을 제대로 규제하고자 한다면 내부 신고자에 대한 파격적인 보상은 반드시 필요한 제도이다.
(11) 떡값 수수 금지
정치인 개인이 비공식적인 통로로 받는 정치자금, 즉 떡값을 받을 수 없도록 해야 한다. 1994년 3월 정치자금법은 이상한 방향으로 개정되었다. 개정 전의 법률은 "정치자금을 기부하는 자는 기명으로 선거관리위원회에 기탁해야 한다"라고 되어 있다. 정당이든 개인이든 모두에게 적용되는 조항이었다. 반면, 개정된 법률에서는 '정당에' 정치자금을 기탁하려는 경우, 선관위를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. '정당에' 기부하는 행위는 규제하면서 개인에 대한 기부행위는 규제의 대상에서 제외시켜 버린 것이다. 음성적이고 개인적인 금품수수를 정당으로 향하도록 유도해야 함에도 불구하고 오히려 개인적이고 음성적인 정치자금의 수수를 장려한 꼴이 되어 버렸다. 물론 떡값의 수수도 특정범죄 가중처벌법상의 알선수뢰죄 및 형법상의 뇌물공여죄로 처벌하는 것이 가능하기는 하다. 그러나 정치인들의 정책결정행위가 과연 대가를 바라고 했는지에 대한 법적 증거를 확보한다는 것은 매우 어렵기 때문에 이를 죄목으로 걸어서 정치자금의 수수를 막는 것은 어렵다. 그저 떡값으로 넘어갈 뿐이다. 어차피 들어가는 돈인데 개인이 받든 정당이 받든 무슨 큰 차이가 있겠는가 라는 반론이 있을지도 모르겠다. 중요한 것은 정책에의 효과이다. 이미 앞에서도 지적했듯이 정치자금을 문제시하는 것은 그것을 얻어내기 위해서 우리나라의 제도와 정책이 정치자금을 창출할 수 있는 구조로 왜곡된다는 사실이다. 그런 자금을 사적인 축재에 사용할 수 있다면 정치인들의 정책 왜곡 인센티브는 더욱 커지게 된다. 어느 정도의 정치자금 수수를 인정할 수밖에 없다면 그것은 정치 고유의 영역에 사용될 수 있도록 제한되어야 한다. 떡값이라는 명목의 음성적 정치자금 거래는 뿌리를 뽑아야 한다. 그것을 위해 정당이든 정치인 개인이거나를 막론하고 모든 정치자금의 수수는 선관위를 통하도록 의무화할 것을 제안한다.